OPINIÃO: "Projeto básico deficiente é fórmula infalível para a colheita de toda a sorte de problemas"
Tão arraigado está esse equívoco de interpretação sobre o que exatamente constitui um PB, que o Projeto de Lei Complementar (PCL) nº 0332/2007, ora em tramitação no Congresso, prevê a exigência de projeto executivo para as licitações públicas, medida desnecessária se houvesse estrita observância do que já preceitua a lei.
André Luiz Mendes*
Parece não restar dúvida, portanto, da necessidade de adoção de medidas que garantam um mínimo de qualidade aos PBs usados nas licitações de obras públicas. Para tanto, bastaria que fossem elaborados cumprindo estritamente aquilo que estabelece o art. 6º da Lei de nº 8.666/93 e as frequentes revisões de projeto tornar-se-iam praticamente desnecessárias, minimizando a ocorrência de aditivos e quaisquer outros tipos de alterações contratuais. O problema, porém, é que se consolidou no mercado uma interpretação, absolutamente míope, do conceito de PB adotado no inciso IX do já referido art. 6º do estatuto de licitações. A melhor acepção do termo "básico" --fundamental, principal, essencial, conforme o Dicionário Aurélio-- parece ter sido substituída por algo como provisório, preliminar, secundário. Certamente não foi isso que a lei estabeleceu como demonstra uma breve análise dos dispositivos legais que cuidam do assunto.
O estatuto de licitações vigente antes do advento da Lei nº 8.666/93 era o Decreto-Lei (DL) nº 2.300/86, que, em seu art. 5º, definiu PB como sendo: "O conjunto de elementos que defina a obra ou serviço ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execução".
Observe-se que o mencionado DL dedicou singelas duas linhas para a conceituação de PB. Por sua vez, a Lei nº 8.666/93 entendeu necessário dedicar algo da ordem de 35 linhas para conceituar o mesmo objeto! Absteve-se aqui da transcrição do inciso IX de seu art. 6º exatamente por ser demasiadamente longo e conhecido de todos aqueles envolvidos com o tema, mas, certamente, não se pode conceber que o conceito tenha permanecido inalterado. Entender de modo diverso seria ferir o princípio jurídico basilar segundo o qual a lei não contém palavras inúteis, ou seja, as palavras devem ser compreendidas como tendo alguma eficácia.
Há outro detalhe que não pode passar despercebido nesta análise: enquanto o DL nº 2.300/86 estabelecia que o PB deveria possibilitar a estimativa do custo da obra, a Lei nº 8.666/93 foi explícita ao exigir que o orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários da obra fosse sua parte integrante, conforme se depreende da leitura do art, 7º da aludida lei. "Qualquer engenheiro orçamentista sabe que estimativa de custo é algo muito diferente de orçamento detalhado, exigindo, este, informações completas sobre o objeto que se pretende construir."
É provável que o fator a propiciar a divergência de interpretações seja o caráter genérico da conceituação contida no atual estatuto de licitações, visto que seria aplicável a qualquer empreendimento. Assim, para melhor elucidar a questão, faz-se conveniente tomar um objeto como exemplo. Uma obra de edificação facilita que se analisem quais seriam, na prática, os elementos constitutivos de seu PB e quais procedimentos têm sido adotados.
Há órgãos que licitam, e, infelizmente, não são raros, uma edificação apresentando, a título de PB, apenas as plantas-baixas, cortes e fachadas de arquitetura. Esse seria, de fato, apenas o PB de arquitetura, e não o PB da obra! A existência apenas da peça técnica arquitetônica permite a estimativa do custo da obra, uma vez que quantitativos dos itens de projetos ainda não disponibilizados --estrutura e instalações, por exemplo-- podem ser apenas estimados a partir dela. Tal procedimento, portanto, seria admissível somente sob égide do DL nº2.300/86, pois não há como elaborar orçamento detalhado contendo a composição de todos os custos unitários sem dispor dos projetos completos.
Tão arraigado está esse equívoco de interpretação sobre o que exatamente constitui um PB, que o Projeto de Lei Complementar (PCL) nº 0332/2007, ora em tramitação no Congresso, prevê a exigência de projeto executivo para as licitações públicas, medida desnecessária se houvesse estrita observância do que já preceitua a lei.
Outro equívoco, muitas vezes cometido, é se evocar a Resolução nº 361/91 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), ao se avaliar o que caracteriza um PB. Apesar de ter forma detalhada o conceito de PB, não se pode ignorar que esse normativo foi editado em 1991, quando ainda vigorava o DL nº 2.300/86. Seu conteúdo, portanto, deve ser avaliado com reservas, de modo a se identificar aquilo que foi ou não recepcionado pela Lei nº 8.666/93. Especialmente o dispositivo que estabelece precisão de mais ou menos 15% para determinação do custo da obra certamente não o foi, pois um orçamento detalhado propicia precisão bastante superior.
Por fim, merece registro o fato de que, em muito boa hora, o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop) elegeu o PB como tema de sua primeira Orientação Técnica (OT-IBR nº 001/2006), disponível no sítio www.ibraop.org.br, cujo conteúdo apresenta-se em perfeita consonância com a Lei nº 8.666 e como os argumentos aqui expostos. Trata-se, portanto, de inestimável contribuição para dissipar qualquer resquício de dúvida que ainda possa remanescer sobre o assunto.
*Adaptado do site www.copa2014.org.br, do Sindicato Nacional de Engenharia Consultiva (Sinaenco). André Luiz Mendes é engenheiro civil e Especialista pela Universidade de Brasília (UNB) em Auditoria de Obras. Atualmente está lotado no cargo de secretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União do Triibunal de Contas da União (TCU). Texto orginalmente publicado em agosto de 2010 na revista "Capital Público".
André Luiz Mendes*
Parece não restar dúvida, portanto, da necessidade de adoção de medidas que garantam um mínimo de qualidade aos PBs usados nas licitações de obras públicas. Para tanto, bastaria que fossem elaborados cumprindo estritamente aquilo que estabelece o art. 6º da Lei de nº 8.666/93 e as frequentes revisões de projeto tornar-se-iam praticamente desnecessárias, minimizando a ocorrência de aditivos e quaisquer outros tipos de alterações contratuais. O problema, porém, é que se consolidou no mercado uma interpretação, absolutamente míope, do conceito de PB adotado no inciso IX do já referido art. 6º do estatuto de licitações. A melhor acepção do termo "básico" --fundamental, principal, essencial, conforme o Dicionário Aurélio-- parece ter sido substituída por algo como provisório, preliminar, secundário. Certamente não foi isso que a lei estabeleceu como demonstra uma breve análise dos dispositivos legais que cuidam do assunto.
O estatuto de licitações vigente antes do advento da Lei nº 8.666/93 era o Decreto-Lei (DL) nº 2.300/86, que, em seu art. 5º, definiu PB como sendo: "O conjunto de elementos que defina a obra ou serviço ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e que possibilite a estimativa de seu custo final e prazo de execução".
Observe-se que o mencionado DL dedicou singelas duas linhas para a conceituação de PB. Por sua vez, a Lei nº 8.666/93 entendeu necessário dedicar algo da ordem de 35 linhas para conceituar o mesmo objeto! Absteve-se aqui da transcrição do inciso IX de seu art. 6º exatamente por ser demasiadamente longo e conhecido de todos aqueles envolvidos com o tema, mas, certamente, não se pode conceber que o conceito tenha permanecido inalterado. Entender de modo diverso seria ferir o princípio jurídico basilar segundo o qual a lei não contém palavras inúteis, ou seja, as palavras devem ser compreendidas como tendo alguma eficácia.
Há outro detalhe que não pode passar despercebido nesta análise: enquanto o DL nº 2.300/86 estabelecia que o PB deveria possibilitar a estimativa do custo da obra, a Lei nº 8.666/93 foi explícita ao exigir que o orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários da obra fosse sua parte integrante, conforme se depreende da leitura do art, 7º da aludida lei. "Qualquer engenheiro orçamentista sabe que estimativa de custo é algo muito diferente de orçamento detalhado, exigindo, este, informações completas sobre o objeto que se pretende construir."
É provável que o fator a propiciar a divergência de interpretações seja o caráter genérico da conceituação contida no atual estatuto de licitações, visto que seria aplicável a qualquer empreendimento. Assim, para melhor elucidar a questão, faz-se conveniente tomar um objeto como exemplo. Uma obra de edificação facilita que se analisem quais seriam, na prática, os elementos constitutivos de seu PB e quais procedimentos têm sido adotados.
Há órgãos que licitam, e, infelizmente, não são raros, uma edificação apresentando, a título de PB, apenas as plantas-baixas, cortes e fachadas de arquitetura. Esse seria, de fato, apenas o PB de arquitetura, e não o PB da obra! A existência apenas da peça técnica arquitetônica permite a estimativa do custo da obra, uma vez que quantitativos dos itens de projetos ainda não disponibilizados --estrutura e instalações, por exemplo-- podem ser apenas estimados a partir dela. Tal procedimento, portanto, seria admissível somente sob égide do DL nº2.300/86, pois não há como elaborar orçamento detalhado contendo a composição de todos os custos unitários sem dispor dos projetos completos.
Tão arraigado está esse equívoco de interpretação sobre o que exatamente constitui um PB, que o Projeto de Lei Complementar (PCL) nº 0332/2007, ora em tramitação no Congresso, prevê a exigência de projeto executivo para as licitações públicas, medida desnecessária se houvesse estrita observância do que já preceitua a lei.
Outro equívoco, muitas vezes cometido, é se evocar a Resolução nº 361/91 do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Confea), ao se avaliar o que caracteriza um PB. Apesar de ter forma detalhada o conceito de PB, não se pode ignorar que esse normativo foi editado em 1991, quando ainda vigorava o DL nº 2.300/86. Seu conteúdo, portanto, deve ser avaliado com reservas, de modo a se identificar aquilo que foi ou não recepcionado pela Lei nº 8.666/93. Especialmente o dispositivo que estabelece precisão de mais ou menos 15% para determinação do custo da obra certamente não o foi, pois um orçamento detalhado propicia precisão bastante superior.
Por fim, merece registro o fato de que, em muito boa hora, o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop) elegeu o PB como tema de sua primeira Orientação Técnica (OT-IBR nº 001/2006), disponível no sítio www.ibraop.org.br, cujo conteúdo apresenta-se em perfeita consonância com a Lei nº 8.666 e como os argumentos aqui expostos. Trata-se, portanto, de inestimável contribuição para dissipar qualquer resquício de dúvida que ainda possa remanescer sobre o assunto.
*Adaptado do site www.copa2014.org.br, do Sindicato Nacional de Engenharia Consultiva (Sinaenco). André Luiz Mendes é engenheiro civil e Especialista pela Universidade de Brasília (UNB) em Auditoria de Obras. Atualmente está lotado no cargo de secretário de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União do Triibunal de Contas da União (TCU). Texto orginalmente publicado em agosto de 2010 na revista "Capital Público".
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